Aunque las órdenes de protección están contempladas en la ley general contra la violencia a las mujeres, en los estados no hay presupuestos garantizados para su implementación y tampoco se da seguimiento a que sean cumplidas.
Texto: Andrea Vega y Lizbeth Padilla / Animal Político
11 de marzo del 2022
En México, una orden de protección para una mujer víctima de violencia es solo un papel. El país no tiene un sistema para que esta medida se implemente de forma adecuada.
No hay protocolos para emitirlas ni recursos suficientes; tampoco existen mecanismos formales para darles seguimiento y saber si de verdad ayudan a reducir el riesgo para las mujeres.
Carolina Mendoza vive en Tultitlán, Estado de México. Hace cuatro años se separó de quien era su esposo, después de vivir violencia psicológica y física. Denunció, pidió protección y, desde 2017, solo le otorgaron rondines de la policía y un número de teléfono al cual llamar en caso de emergencia.
“Así como muy efectivas las medidas de protección, no han sido. Solo es un papel. Él igual me acosa, me persigue. Un día hace dos años me quiso atropellar con su moto. Yo iba con mi mamá y afortunadamente lo alcanzamos a esquivar. Le marqué a la policía y llegaron hasta 15 minutos después. Lo que me dicen es que no tienen elementos suficientes y no pueden llegar antes”, alerta.
Las autoridades facultadas para emitir órdenes son los jueces y ministerios públicos, y quienes las implementan son las secretarías de Seguridad.
Por transparencia, Animal Político solicitó información a ocho entidades: Nuevo León, Jalisco, Estado de México, Puebla, Veracruz, Ciudad de México, Yucatán y Guanajuato, sobre cuántas órdenes emitieron entre 2017 y 2020, si se hizo un análisis de riesgo previo para saber qué medidas requerían las mujeres, cómo se dio seguimiento a esas órdenes y con qué recursos contaron.
La mayoría de las secretarías de Seguridad respondió que no hay policías destinados para el cumplimiento de estas órdenes; se usan los elementos que están de turno.
Solo Puebla y Estado de México dieron el número específico.
En el Estado de México, donde en 2017 se emitieron 32 mil 815 órdenes y medidas de protección, solo se asignó a 460 policías y 146 patrullas; en 2018, cuando se otorgaron 31 mil 539 órdenes, se destinó a 450 elementos y 135 patrullas.
Para 2019, mientras que el número de órdenes emitidas subió a 47 mil 274, solo se asignó a la protección de mujeres a 452 policías y 136 unidades, y para 2020, la cifra de órdenes otorgadas volvió a crecer hasta 53 mil 422, pero el Edomex ya no reportó una cantidad específica de uniformados, solo a 98 patrullas asignadas.
Gráfico: Daniela Díaz | @_danichi y Andrea Paredes | @driu.paredesEn cuanto a Puebla, entre 2017 y 2020 se asignó a 355 policías para órdenes de protección, pero no se puede saber el total de medidas emitidas, porque la fiscalía no respondió a las peticiones de información y el Poder Judicial indicó que solo había otorgado 65.
En entrevista, Violeta Castillo Saldívar, comisaria de Planeación Operativa de la Secretaría de Seguridad de Jalisco y quien encabeza todas las políticas de género en la corporación, explica que son principalmente los policías municipales quienes dan seguimiento a las órdenes y es difícil señalar un número, porque depende de cuántos elementos y turnos haya en cada municipio.
Castillo afirma que, cuando estos uniformados están rebasados, se les apoya con personal de la Secretaría de Seguridad estatal.
Respecto del presupuesto para implementar las órdenes, las autoridades respondieron que no hay uno específico para ejecución, monitoreo y seguimiento de estas medidas.
La Secretaría de Seguridad Pública del Estado de México señaló que no tiene el monto desagregado; la de Veracruz, que no tiene el dato.
La de Guanajuato respondió que no se encontró información del presupuesto para órdenes de protección, pero argumentó que la fiscalía podría tenerla. A su vez, la fiscalía indicó que no la puede dar porque no la tiene desagregada. Es decir, nadie sabe cuánto dinero se destina finalmente para implementar órdenes o si lo hay.
La propia titular de la Comisión Nacional para Prevenir y Erradicar la Violencia contra las Mujeres (Conavim), Fabiola Alanís, admite: “Estamos lejos de que se hagan efectivas estas órdenes de protección y las entidades que me acaban de decir (a las que se pidió información) sí son de las que tenemos en foco rojo”.
Guanajuato, explica Alanís, estaba cerrando 2021 con el mayor número de muertes violentas en el país. Terminó con 3 mil 516 homicidios dolosos y 34 feminicidios. Nuevo León y Jalisco también tienen alta incidencia de violencia contra las mujeres.
La funcionaria admite problemas estructurales para que se implementen bien las órdenes. “Se debe reconocer que ha habido esfuerzos en los gobiernos. Jalisco está fortaleciendo a las instituciones encargadas de estos temas, pero es una tarea en la que tenemos que partir de reconocer que no hemos avanzado lo suficiente”.
Animal Político solicitó entrevista a las fiscalías, las secretarías de Seguridad y los poderes judiciales de las ocho entidades a las que se les pidió información, pero hasta el cierre de edición solo respondieron el Poder Judicial del Estado de México, la Secretaría de Seguridad de Jalisco y el Poder Judicial de Yucatán. La fiscalía de Jalisco solo envió información general por escrito.
En esta, señala que se está fortaleciendo el seguimiento a las víctimas de violencia a través de tecnologías para la coordinación intersectorial —como brazaletes de geolocalización para los agresores— y que se están instrumentando mecanismos de evaluación de riesgo ajustados a las nuevas dinámicas psicosociales. Además, afirma que hay unidades especiales de policías para atender a mujeres víctimas de violencia.
El primer problema: la confusión de las autoridades
Una orden de protección es un mecanismo de urgente aplicación, autónomo, que no requiere que la víctima interponga una denuncia ni que sea parte de algún otro procedimiento penal, civil o administrativo. Las órdenes están incluidas en la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia desde 2007.
Este instrumento busca garantizar la vida, integridad y seguridad de las mujeres en situación de violencia, explica Fátima Gamboa, codirectora de la organización Equis Justicia para las Mujeres.
En la ley, se consideran una serie de acciones dentro de las órdenes, como la prohibición inmediata a la persona agresora de acercarse al domicilio y al de familiares y amistades, y al lugar de trabajo, de estudios o cualquier otro que frecuenten la víctima directa o víctimas indirectas.
También abarcan el traslado de las víctimas a donde se requiera —casas de emergencia, refugios o albergues—, cuantas veces sea necesario para garantizar su seguridad y protección; la custodia personal o domiciliaria, y los recursos económicos para garantizar seguridad personal, transporte, alimentos, comunicación, mudanza y trámites oficiales, entre otros aspectos. Se pueden implementar varias de las acciones citadas, según requiera el caso.
Sin embargo, las autoridades no las implementan correctamente porque las confunden con otros mecanismos, como las medidas de protección, derivadas de un procedimiento penal con una denuncia previa, que además se pueden otorgar a hombres y mujeres.
El propio presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de México, Ricardo Sodi, da muestra de esta confusión. En entrevista con este medio, cuando se le preguntó por el procedimiento para emitir las órdenes de protección, respondió que en materia penal el agente del Ministerio Público solicita al juzgado medidas cautelares y medidas de protección, y que en materia familiar hay un juzgado especializado en violencia que gestiona las medidas cautelares.
Por estas confusiones, las medidas que se otorgan no tienen perspectiva de género ni reconocen los riesgos para las mujeres, de ahí que las obliguen a denunciar y solo les otorguen rondines de policías, advierte Rodolfo Domínguez Márquez, coordinador general de la organización Justicia, Derechos Humanos y Género, AC, y asesor del Observatorio Ciudadano Nacional del Feminicidio.
Una mujer que vive en la CDMX, a quien se identificará como Adela para resguardar su identidad, cuenta que le otorgaron rondines de la policía y un código para que supuestamente la atendieran más rápido en el 911.
“Yo soy sobreviviente (…) Mi exesposo, con quien viví cuatro años, me golpeaba. Una vez me pateó en el vientre con una bota de casquillo. Yo estaba orinando sangre y no me dejaba ir al médico. Otra vez intentó asfixiarme. A pesar de eso mi denuncia no la admitieron como tentativa de feminicidio, sino como violencia familiar, y me dieron medidas de protección que no me han servido de nada. Vivo escondida en la casa de mis padres”, relata.
Al principio, los policías pasaban cada tercer día. En 2021, fueron solo cinco veces. “En abril me habló la comandante del sector y me dijo que ningún oficial podía ir al rondín, porque tenían 39 mujeres con códigos de atención ciudadana y no le alcanzaban los elementos, así que si necesitaba algo que los llamara”.
Adela dice que el código que le otorgaron tampoco le ha servido. “Supuestamente, con ese código ya tienen todos tus datos si llamas, pero no es verdad, siempre me preguntan mi nombre, mi dirección, que qué pasa, que si tengo medidas… No sirve”.
El 8 de julio pasado, ella viajaba en auto con su mamá. Iban a una consulta psiquiátrica. Adela está en tratamiento por el maltrato sufrido y las tentativas de feminicidio. Su exesposo las iba siguiendo en otro automóvil. “Me metí al estacionamiento de una plaza para pedir ayuda, llamé a la policía y tardaron unos 15 minutos en llegar; para cuando llegaron, él ya se había ido”.
Sin obligación de denunciar
La titular de la Conavim reitera que las mujeres no están obligadas a denunciar para que las autoridades les otorguen una orden. Estas tampoco pueden negarla ni condicionarla.
“Las autoridades tienen sí o sí que creer en la palabra de las mujeres, tienen sí o sí que otorgarles una orden de protección cuando así lo soliciten, y tienen que sí o sí orientar a las mujeres sobre los servicios que pueden garantizarles protección”, señala.
El artículo 27 de la Ley General de Acceso de las Mujeres a una Vida Libre de Violencia indica: “(Las órdenes) deberán otorgarse por la autoridad competente, inmediatamente que conozcan de hechos probablemente constitutivos de infracciones o delitos que impliquen violencia contra las mujeres”.
Aun así, entre la información que proporcionó la CDMX sobre órdenes emitidas, también dio el número de aquellas negadas —986 solo en 2020—, lo que indica que no siempre se otorgan.
Cuando en una segunda solicitud se cuestionó por qué se negaron esas órdenes, la respuesta fue: “No se cuenta con la información, puesto que el motivo por el cual se niegan las medidas de protección es un dato que no se compila”.
El presidente del Tribunal Superior de Justicia mexiquense dijo que en esa entidad se han negado 48 medidas de protección y aseguró que se niegan porque no se determina que el caso sea lo suficientemente fuerte o contundente como para ameritarlo.
La comisaria Castillo, de Jalisco, señala que en su corporación se han desarrollado lineamientos homologados para tramitar y dar seguimiento a las órdenes, pero acota que estas solo las emiten los ministerios públicos si la mujer presenta una denuncia; de lo contrario, no.
Aunque Yucatán no reportó haber negado órdenes, Greta, quien vive en Mérida, acusa que a ella no le otorgaron protección. A pesar de que su exesposo había tratado de asesinarla con un cuchillo y ella narró los hechos, las autoridades no le creyeron. Tuvo que aportar pruebas y pasaron ocho meses para la emisión de medidas de protección, que en su caso sí incluían protección policial 24/7, pero solo hasta que empezó la pandemia; después, le retiraron a los policías.
Greta promovió un amparo a nivel federal para que el estado le restableciera la protección durante todo el tiempo que durara la investigación del caso. El juez federal falló en su favor, pero un juez de control de Mérida solo le concedió poder llamar al 911 en caso de emergencia.
Un papel sin el análisis de la situación
Justo porque existen varias opciones contempladas en la ley y los casos de las víctimas son variados, antes de emitir una orden la autoridad debe analizar el contexto y el tipo de riesgo. Con base en esto, debe otorgar las medidas más adecuadas, no solo el rondín policiaco o el botón de pánico.
En junio de 2021, se hizo una reforma al artículo 31 de la ley para establecer que se deberá realizar la medición y valoración del riesgo, la valoración médica en caso de requerirse, así como la valoración psicológica.
Sin embargo, otro de los grandes problemas para la implementación y el seguimiento de las órdenes es que, aunque existe una ley general, cada estado tiene su propia norma para atender la violencia contra las mujeres. Hay 33 leyes que no están homologadas, advierte la codirectora de Equis Justicia para las Mujeres.
Animal Político preguntó a las ocho entidades mencionadas en cuántas órdenes emitidas se había hecho un análisis de riesgo previo, así como el instrumento para hacerlo.
El Estado de México, una de las entidades donde las mujeres viven más violencia, respondió que para 2017, 2018, 2019 y 2020 “no se encontró variable, informe o registro que permita identificar la información requerida”.
El presidente del Tribunal Superior de Justicia aseguró que en esa entidad sí se hacen los análisis de riesgo, pero en materia penal los hace el Ministerio Público y en el juzgado de lo familiar en línea se emiten medidas de protección provisionales en solo cuatro horas, y el análisis de riesgo se hace en los seis días siguientes, con peritos especializados.
Nuevo León respondió que las órdenes “son diligencias y no se puede saber si se realizó un análisis de riesgo previo”.
En Puebla, el Poder Judicial informó que, de acuerdo con la ley estatal, será el juez de lo familiar o el Ministerio Público los que considerarán el riesgo o peligro existente o inminente, pero no dio dato de en cuántas órdenes emitidas se realizó la valoración de riesgo ni anexó protocolo.
En la CDMX, la fiscalía dedicada a violencia intrafamiliar respondió que no tiene datos de en cuántas órdenes se realizó análisis de riesgo.
Yucatán informó que tanto la fiscalía como el Poder Judicial hacen análisis de riesgo en todos los casos, antes de emitir una orden. También anexó el formato, pero los números revelan que no siempre se valora el riesgo.
Entre 2017 y 2020, se emitieron 7 mil 182 órdenes en esa entidad, pero solo se reportó que se hizo análisis de riesgo en 6 mil 390.
Ante esto y vía una tarjeta informativa, la oficina de comunicación del Poder Judicial de Yucatán respondió que, antes de la reforma de junio de 2021 a la ley general, esta no contemplaba el análisis de riesgo, así que no había una obligación.
En Guanajuato, la fiscalía respondió que entre 2017 y 2020 se concluyeron 20 mil 608 órdenes y en todas se efectuó análisis de riesgo acorde a la ley local. Aseguró que el Ministerio Público estudia cada caso con base en los hechos narrados por las víctimas y contemplando variables establecidas en la legislación.
Fátima Gamboa, de Equis Justicia, señala que en muchos casos, como no hay un instrumento homologado, el tipo de orden se emite de acuerdo con un análisis subjetivo.
Coincide con ella Rodolfo Domínguez, quien subraya que generalmente el riesgo queda a valoración subjetiva de quien va a otorgar la protección, lo que deriva en medidas insuficientes.
La titular de la Conavim admite: “Efectivamente, hemos observado que no en todo el país se aplican estos tamizajes, estas valoraciones del riesgo, cuando es importante tenerlo claro, para saber qué tipo de medidas debe incluir la protección”.
“Pero vamos hacia allá y hay una actitud positiva, receptiva de las autoridades para hacerlo, esa es una tarea de nosotras del día a día. Queremos consolidar hacia el 2024 la mayor red de servicios a mujeres que viven violencia”.
Nadie sabe qué pasa con las órdenes
El otro gran problema, además de la implementación deficiente, es que no se da seguimiento a las órdenes.
No hay coordinación ni comunicación entre las autoridades que las emiten, jueces y ministerios públicos, y las que deben implementarlas, las secretarías de Seguridad. Tampoco se hacen reportes de seguimiento ni informes de cumplimiento. No se sabe si la orden sirvió.
El artículo 34 de la ley general señala: “Las autoridades administrativas, el Ministerio Público o el órgano jurisdiccional que emita las órdenes de protección, realizará las gestiones necesarias para garantizar su cumplimiento, monitoreo y ejecución. Para lo anterior se allegará de los recursos materiales y humanos necesarios, asimismo podrá solicitar la colaboración de las autoridades competentes”.
A las ocho entidades se les solicitó saber en cuántas órdenes emitidas se hizo un reporte de seguimiento para verificar que se estaban cumpliendo. Las respuestas van desde que la información es clasificada hasta que no se tienen los datos, no hay formatos para darles seguimiento o los reportes no existen.
El Estado de México contestó, por ejemplo, que no se procesa información al grado de detalle que se solicita y no existe el formato requerido para el informe de seguimiento. No obstante, el presidente del Tribunal Superior aseguró que se hace en todos los casos, aunque cuando se le mencionó el caso de Carolina Mendoza, quien se queja de que los policías llegan tarde cuando su agresor la está acosando y que los rondines no son diarios, respondió: “Eso que está usted diciendo son actuaciones de la policía, no del Poder Judicial; entonces, yo no sé si la policía lo esté haciendo bien o mal o si haga bien o mal su trabajo”.
La comisaria Castillo, de Jalisco, dice que sí se hace seguimiento, a través de visitas, pero la periodicidad de estas depende del riesgo de la víctima. “Ese informe se hace, si el agresor sigue rondando, se le informa al Ministerio Público y se agrega a la carpeta de investigación”.
En tanto, la fiscalía de Jalisco respondió por escrito que tiene un call center que labora las 24 horas, los 365 días del año, y realiza llamadas permanentes a las víctimas para cerciorarse de que no han sufrido ninguna agresión.
En Puebla, solo un juzgado de 49 señaló tener reportes de seguimiento, pero no especificó para cuántas órdenes ni adjuntó documento probatorio.
Luis Méndez Concuera, juez familiar en Yucatán, explica en entrevista que ellos solo reciben informes cuando el agresor no respeta la orden. “La Secretaría de Seguridad nos informa cualquier tipo de vulneración o irregularidad y ellos (los policías) hacen sus informes internos sobre sus rondines. En casos de alto riesgo, el juez gira un oficio para pedir informes con la periodicidad que él considere”.
Fátima Gamboa, de Equis Justicia, asegura que los jueces tienen obligación de darles seguimiento a las órdenes en todos los casos, porque al emitirlas se convierten en un mandato judicial que debe cumplirse. “El juez tiene el poder de verificar y sancionar o hasta poder arrestar a las propias autoridades que no cumplan, pero no lo están haciendo, ni tampoco en el caso de los agresores”.
Este medio también preguntó a los ocho estados por el número de sanciones emitidas a las autoridades por no cumplir con el otorgamiento o la implementación de las órdenes, y la mayoría contestó que no tenía los datos o no había sancionados. Solo Jalisco reportó en 2019 dos amonestaciones a autoridades, pero no dio detalles de a quiénes ni por qué motivo.
En cuanto a sanciones a agresores, la mayoría respondió que no se cuenta con los datos o no ha habido sanciones. Solo el Estado de México contestó que la fiscalía en Ixtapan de la Sal aplicó dos sanciones en 2019, que consistieron en acudir a firmar dos veces por mes y la prohibición de acercarse a la víctima. Y una más en 2020, que fue acudir a firmar los primeros cinco días de cada mes y una garantía de 25 mil pesos.
Carolina Mendoza, de Tultitlán, ha reportado varias veces que su exesposo la sigue persiguiendo y amenazando de muerte.
“Lo de los rondines es una burla porque vienen cuando quieren y obvio él no me va a acosar cuando los policías están aquí, y después cuando lo hace y llamo, no van a detenerlo a su casa que porque no pueden, que porque tienen que agarrarlo en flagrancia, o sea, ¿necesito que me esté pegando y yo esté sangrando?”, advierte.
Señala que solo una vez lo han detenido porque en esa ocasión, cuando los policías llegaron, el agresor le estaba pateando la puerta de la casa donde ella vive con sus dos hijos y sus papás. “Pero fue el papá de él a pagar una multa, con eso lo dejaron salir y ha seguido acosándome”.
Carolina dice que en su caso se ha enfrentado a otro problema: los policías que hacen los rondines la acosan también. “Me invitan un café o que salga con ellos, los he reportado y solo los remueven y mandan otros”, denuncia.
Greta y Adela también cuentan que ellas han reportado que sus exparejas las siguen acosando, pero no hay ninguna consecuencia ante esos reportes.
“A él no lo han sancionado, ni siquiera porque también hay una orden de restricción y la incumple. Ahorita metí un proceso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Hasta allá he tenido que ir a pedir la protección que no me da el Estado mexicano”, dice Greta.
A través de su oficina de comunicación, el Poder Judicial de Yucatán respondió respecto de este caso que es atribución de cada juzgado resolver sobre el otorgamiento, la duración y la modificación de las órdenes, por lo cual no es posible pronunciarse al respecto.
Y agregó el dato de que en 2019 se emitieron dos sanciones por incumplir las órdenes, una de las cuales incluyó nueve meses de prisión.
Falta de comunicación e informes de cumplimiento
En cuanto a canales de comunicación entre autoridades para el seguimiento de las órdenes, las respuestas de los estados son diversas y contradictorias.
En Puebla, el Poder Judicial habla de canales electrónicos para emitir las órdenes, pero no es claro en cuanto a su seguimiento y la Secretaría de Seguridad dice que no hay un protocolo establecido.
En el Estado de México, la Secretaría de Seguridad contesta que los canales de información entre instituciones para dar seguimiento a las medidas de protección son mediante oficios que son diligenciados en vías ordinarias y en casos excepcionales mediante correo institucional, y el Poder Judicial responde que no hay un protocolo establecido para darle seguimiento a estas medidas.
Así como no hay informes de seguimiento ni comunicación entre las autoridades para evaluar cómo van las órdenes de protección, tampoco hay informes para saber si cumplieron con su objetivo y la mujer ya no la necesita.
A los estados se les preguntó de cuántas órdenes emitidas había un informe de cumplimiento y las respuestas van desde que no se cuenta con la información o que es posible que exista pero no se encuentra desagregada hasta que no hay los datos.
El juez Méndez, de Yucatán, admite que no les llegan informes de conclusión, los informes que les llegan son solo cuando los agresores violan las órdenes de protección o en casos muy específicos.
Cuestionada sobre qué impide que estas órdenes dejen de ser un papel y se vuelvan un mecanismo efectivo, la titular de la Conavim dice que falta todavía mucho en materia de comprensión de lo que es la perspectiva de género y la dimensión de la violencia contra las mujeres.
“Poco a poco hemos ganado terreno, pero no lo suficiente, y en eso estamos, para eso son las alertas de género, para eso son las mesas técnicas de acceso a la justicia, para eso son las instancias de las mujeres en las entidades federativas, para eso es la Conavim, y aquí el llamado es que cuando una autoridad obstaculice una orden o no la haga valer, se comuniquen con nosotros, de manera anónima si quieren, pero que nos lo comuniquen”.
La realidad para las mujeres víctimas de violencia, dice Adela, “es que las órdenes y medidas de protección son solo un papel, solo letras, los códigos y teléfonos que nos dan son solo números”.
Este texto fue elaborado por el equipo de Animal Político y lo reproducimos con su autorización.
