Texto: Frida Ibarra / MUCD-Noria Research
18 de septiembre 2021
Introducción
El marco normativo que regula la erradicación de cultivos ilícitos de drogas en México es complejo. Por un lado, están las convenciones internacionales en materia de fiscalización de sustancias; por el otro, el marco jurídico nacional que da forma al sistema prohibicionista de drogas.
Adicionalmente, se encuentra la normativa que regula a los actores gubernamentales que son partícipes de las campañas de erradicación. El tema adquiere mayor complejidad si se toma en cuenta que la principal institución encargada de dichas tareas es la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), la cual por mucho tiempo ha carecido de normas que definan su participación en las actividades de combate al narcotráfico.
Por estas razones, el análisis de la evolución del marco normativo es un elemento necesario, pero insuficiente, para comprender el papel de las autoridades civiles y las Fuerzas Armadas en las tareas de erradicación; su lectura debe ser acompañada por documentos adicionales incluidos en el Proyecto Amapola.
No obstante, observar la evolución de la normativa –es decir, qué leyes se han creado, qué reformas han sufrido y a qué instituciones se les han conferido atribuciones–, nos ofrece una pista sobre las prioridades gubernamentales. En efecto, en cumplimiento con los tratados internacionales suscritos y ante las presiones del gobierno estadounidense, pero también obedeciendo a una propia lógica interna, México fue progresiva modificando y adaptando su marco jurídico nacional para reforzar el sistema prohibicionista de drogas y determinando las funciones de las corporaciones que participarían en las campañas de erradicación de cultivos ilícitos, donde se observa un interés claro para legalizar la actuación de las Fuerzas Armadas en la materia.
El presente artículo, en primer lugar, hace referencia a las convenciones internacionales de fiscalización de drogas suscritas por México, así como a las leyes internas que dieron contenido al sistema prohibitivo de drogas, centrándonos en el cultivo de la amapola. En segundo lugar, expone la evolución del marco normativo de las autoridades participantes en tareas de erradicación de cultivos ilícitos. En tercer lugar, presenta los dos instrumentos que actualmente regulan el actuar de dichas autoridades: el Proyecto MEXK54 “Sistema de Monitoreo de Cultivos Ilícitos en Territorio Mexicano” y el Protocolo Nacional de Destrucción de Plantíos Ilícitos. Por último, se exponen algunas conclusiones sobre el desarrollo de la normativa y el papel que desempeñan las instituciones que hoy en día se encargan de erradicar la amapola en México.
El sistema prohibitivo de drogas y el cultivo de la amapola
Evolución del marco nacional
Del siglo XIX hasta principios del siglo XX, ciertas sustancias que actualmente son prohibidas y criminalizadas, como el opio, la morfina, la cannabis y la heroína, podían ser consumidas como medicamentos. Los primeros códigos sanitarios (1891, 1894 y 1902) buscaban la protección del consumidor, controlando la pureza y la calidad de las sustancias. Sin embargo, en la década de 1920 el discurso alrededor de la regulación sobre drogas adquirió un fuerte enfoque punitivo, estrechamente vinculado a la política exterior: “el gobierno posrevolucionario de México quería adquirir credibilidad internacional, particularmente frente a los Estados Unidos, país que ya abogaba por la prohibición más allá de sus fronteras”. Los instrumentos legales sucesivos se enfocaron, ya no exclusivamente en el control del comercio y la producción de drogas, sino en su consumo, los cuales sentarían las bases del prohibicionismo.
La primera ley de tinte prohibicionista en México se emitió en 1920 con el decreto titulado “Disposiciones sobre el comercio de productos que pueden ser utilizados para fomentar vicios que degeneren la raza y sobre el cultivo de plantas que pueden ser empleadas con el mismo fin”. Éstas prohibieron el cultivo y la comercialización de la cannabis y, para 1926, también de la adormidera. El opio, la morfina, la codeína y la heroína podrían ser importadas como medicamentos en caso de obtener el permiso del Departamento de Salubridad. En la década de 1920 el discurso alrededor de la regulación sobre drogas adquirió un fuerte enfoque punitivo, estrechamente vinculado a la política exterior.
Lo anterior se encontraba en línea con el contenido de la Convención Internacional del Opio, firmada el 23 de enero de 1912. La misma fue ratificada por el Senado hasta 1924 y publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) en 1927. Por primera vez, México se comprometió ante el mundo a regular las sustancias. En dicho instrumento se prohibieron los usos no medicinales del opio y se exigió a los países firmantes adoptar medidas para controlar su exportación e importación, su fabricación, comercio interior y uso.
En línea el mandato internacional, en 1926 se promulgó un nuevo Código Sanitario en México, que incluyó una lista de sustancias consideradas como “drogas enervantes” –el opio, la morfina, la cocaína, la heroína y la marihuana (art 198)–. También dispuso como sanción por las infracciones a sus disposiciones multas económicas, las cuales, podrían ser sustituidas por un arresto de hasta 15 días. Asimismo, el Código Penal de 1871 fue el primer ordenamiento que contempló un rubro de “delitos contra la salud” y sancionaba la producción y venta de “sustancias nocivas a la salud” sin el permiso de las autoridades sanitarias. No obstante, el mismo se enfocaba en la no adulteración de las sustancias. Este instrumento fue derogado al promulgarse el Código Penal de 1929 que aumentó las conductas que podían ser consideradas como “delitos contra la salud” incluyendo a la siembra, cultivo y cosecha (artículo 507). Posteriormente, en el Código Penal de 1931 se penalizó también la “posesión” (artículo 194).88. Ibíd.
Los instrumentos legales sucesivos se enfocaron, ya no exclusivamente en el control del comercio y la producción de drogas, sino en su consumo, los cuales sentarían las bases del prohibicionismo.
El 13 de julio de 1931, México firmó la Convención para Limitar la Fabricación y Reglamentar la Distribución de Drogas Estupefacientes. En ella, el Estado Mexicano estableció una reserva referente al derecho de imponer medidas más estrictas a las establecidas por la Convención para la restricción del cultivo. En cumplimiento con los convenios internacionales, el Código Sanitario de 1934 reguló en el artículo 405 todo lo referente al tráfico y suministro de drogas. Con base en el artículo 21 constitucional vigente desde 1917.
El 26 de junio de 1936, fue firmada en Ginebra, Suiza, la Convención para la Supresión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes Nocivos, publicada el 25 de agosto de 1955.1010. Convenio para la supresión del tráfico ilícito de drogas nocivas, Ginebra, 26 De Junio De 1936. Igualmente, en esta Convención, el gobierno de México se reservó el derecho de imponer medidas más estrictas para la restricción del cultivo y otras conductas. En este instrumento se establece que los países deberán promulgar las disposiciones legislativas necesarias para castigar severamente, por medio de prisión u otras penas privativas de la libertad, todas las conductas relacionadas con los estupefacientes y se establece que, aquellos cuya ley nacional regule el cultivo, cosecha y la producción para la obtención de estupefacientes, deberán considerar como gravemente punible toda infracción a las disposiciones de dicha Convención.
En 1936, fue firmada en Ginebra la Convención para la Supresión del Tráfico Ilícito de Estupefacientes Nocivos.
Igualmente, en esta Convención, el gobierno de México se reservó el derecho de imponer medidas más estrictas para la restricción del cultivo y otras conductas.
Durante este periodo, se publicó el 17 de febrero de 1940 el Reglamento Federal de Toxicomanías, que creó un modelo inédito de aprovisionamiento de sustancias. “Según el Decreto, los usuarios podían ser recetados sustancias prohibidas por el Código Sanitario, incluida la heroína, la morfina, la cocaína y el cannabis. Tanto los médicos registrados como los dispensarios controlados por el gobierno podían recetar sustancias de forma controlada y a un precio más bajo que el del mercado negro”. No obstante, ante la represalia de Estados Unidos consistente en suspender el comercio de productos farmacéuticos entre los dos países, el Reglamento solo estuvo vigente por cinco meses.
De esta manera, para 1947 se reforzó la prohibición con penas más altas bajo el argumento de que México debía cumplir con sus obligaciones internacionales. El 14 de noviembre de 1947 se reforma los artículos 193, 194 y 197 del Capítulo I, denominado “De la tenencia y tráfico de enervantes” del Código Penal. Esta reforma implicó imponer la condena condicional en contra de las personas que cultiven, elaboren o trafiquen estupefacientes y se creó la figura delictiva de “proselitismo” de enervantes que incurría en la provocación general y la instigación o inducción para el uso de drogas.
El 25 de enero de 1950 se publicó un nuevo Código Sanitario, que después se reformó el 20 de marzo de 1971 para incluir, por primera vez, sanciones por el uso de sustancias alucinógenas y alcaloides derivados.1313. Ibíd. Posteriormente, el 13 de marzo de 1973 se publicó otro Código Sanitario y, finalmente, el 7 de febrero de 1984, se publicó la Ley General de Salud, aún vigente.
En 1947 se reforzó la prohibición. Se impuso la condena condicional en contra de las personas que cultiven, elaboren o trafiquen estupefacientes, y se creó la figura delictiva de “proselitismo” de enervantes que incurría en la provocación general y la instigación o inducción para el uso de drogas.
Dicha ley tiene por objeto reglamentar el derecho a la salud. En su artículo 3º establece como materia de salubridad general la prevención del consumo de estupefacientes y psicotrópicos y el programa contra la farmacodependencia (fracción XXI). Además, contiene capítulos especiales donde establece la regulación de las sustancias, diferenciándolas entre estupefacientes y psicotrópicos. Nos referiremos solamente al capítulo V de “Estupefacientes” (234-243), puesto que la amapola aparece en el artículo 234 como parte de la lista de las sustancias que son consideradas como estupefacientes.
En este sentido, el artículo 235 establece la prohibición absoluta de la siembra, cultivo, cosecha, elaboración, posesión y, en general todo acto relacionado con los estupefacientes, salvo que su uso sea con fines médicos y científicos y se cuente con autorización de la Secretaría de Salud. El artículo 237, por su parte, establece la prohibición de dichas conductas en relación con otras sustancias, incluyendo al opio, adormidera o papaver somniferum y al papaver bracteatum.
Influencia del sistema internacional de fiscalización de drogas
Respecto a la normativa internacional vigente, se encuentran las tres convenciones que conforman el sistema internacional de fiscalización de drogas.1515. La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961, enmendada por el Protocolo de 1972, la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971 y la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1988.
La Convención Única sobre Estupefacientes de 1961 fue ratificada en México el 20 de abril de 1977. Esta convención estableció formalmente el enfoque penal de la regulación de sustancias: en su artículo 36 establece que se deberá castigar con penas privativas de la libertad toda una serie de acciones relacionadas con la cadena productiva de drogas, incluyendo el cultivo.1616. Ibíd. Además, dicho instrumento contiene una disposición especial para el caso de cultivo (artículo 22) que señala que el Estado Parte prohibirá el cultivo de la adormidera, del arbusto de coca o de la planta de cannabis, en su caso, para evitar que la sustancia sea objeto de tráfico ilícito. El mismo precepto establece que dicho Estado Parte deberá tomar “las medidas apropiadas para secuestrar cualquier planta ilícitamente cultivada y destruirla”, excepto pequeñas cantidades con propósitos científicos o de investigación.
Así, cuando México ratificó el 17 de marzo de 1967 la Convención de 1961, se aprobaron reformas al Código Penal para el Distrito Federal y Territorios Federales. Como parte de dichas modificaciones, publicadas en su totalidad hasta el 8 de marzo de 1968, en el artículo 195 del CPF se penaliza el transporte y la cosecha de estupefacientes.
Por su parte, en la Convención sobre Sustancias Psicotrópicas de 1971, los países firmantes acordaron flexibilizar el régimen de fiscalización para un grupo de productos farmacéuticos incluidos en las listas II, III y IV. No se establecieron cambios respecto al régimen internacional de la amapola.
En la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988, los países acordaron erradicar cultivos ilícitos de estupefacientes dentro de sus territorios, a fin de evitar su producción y eliminar la demanda ilícita de estos estupefacientes.
Finalmente, en la Convención de las Naciones Unidas contra el tráfico ilícito de estupefacientes y sustancias psicotrópicas de 1988, firmada por México el 16 de febrero de 1989, los países acordaron tomar medidas para erradicar cultivos ilícitos de estupefacientes dentro de sus territorios, a fin de evitar su producción y eliminar la demanda ilícita de estos estupefacientes, así como la realización de decomisos o aseguramientos de drogas y de los productos derivados de su comercio ilícito. Con ello, se acordó la implementación de programas de erradicación de cultivos ilícitos y la cooperación entre los países. En esta línea, el artículo 3 de la Convención establece que las partes deberán adoptar las medidas necesarias para tipificar como delitos penales, en su derecho interno, el cultivo de la adormidera, el arbusto de coca o la planta de cannabis con objeto de producir estupefacientes y en contra de lo dispuesto en la Convención de 1961.
En el ámbito penal a nivel nacional, las reformas de 1994 al Código Penal Federal “conforman en gran parte la legislación vigente en México en materia de drogas”. Con esta reforma, existe un amento para las penas por producción, transporte, tráfico, comercio o suministro, introducción o extracción del país de narcóticos. Sin embargo, las penas por cultivo o siembra disminuyen.
Ley de Narcomenudeo
Por último, es necesario hacer referencia a una reforma conocida como “Ley de Narcomenudeo”. Esta reforma entró en vigor el 21 de agosto de 2009 y modificó la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales.
Como producto de esta reforma, en la LGS se introdujo un capítulo denominado “Delitos Contra la Salud en su modalidad de Narcomenudeo” y en el artículo 479 de la Ley General de Salud se estableció una “Tabla de Orientación de Dosis Máximas y Consumo Personal Inmediato” (artículo 479) –para el opio la dosis máxima permitida es de 2 gramos–. Antes de 2009, las sanciones eran definidas según el “tipo de sustancia, cantidad y primicia o reincidencia del delito”. En dicha tabla se fijaron las dosis máximas de consumo personal e inmediato, permitiendo la distinción entre consumidores, narcomenudistas y tráfico a gran escala. Adicionalmente, esta tabla permitió delimitar las competencias entre la Federación y las entidades federativas.
El Título que contempla los “Delitos Contra la Salud” del Código Penal Federal considera como narcóticos a las sustancias previstas como estupefacientes o psicotrópicos previstas en la Ley General de Salud, así como en los convenios y tratados internacionales de observancia obligatoria para México. En este sentido, el artículo 193 establece que son punibles las conductas relacionadas con los estupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias previstas en los artículos 237, 245, fracciones I, II, y III y 248 de la Ley General de Salud. El artículo 237 de la LGS establece la prohibición absoluta de las conductas relacionadas con el opio, la adormidera o papaver somniferum y al papaver bracteatum.
El mismo precepto además dispone que los narcóticos utilizados en la comisión de los delitos regulados en este instrumento, se pondrán a disposición de la autoridad sanitaria federal, la que procederá a su aprovechamiento lícito o a su destrucción, según corresponda. Adicionalmente, el artículo 193 indica que los objetos y productos de tales delitos estarán sujetos a lo previsto en los artículos 40 y 41 (los cuales establecen el procedimiento para efectuar los decomisos).
Los siguientes artículos del CPF establecen penas privativas de la libertad y multas para las conductas previstas en el artículo 194, fracción I-IV; la posesión con fines de comercio o suministro (artículo 195); la posesión simple (artículo 195 Bis); el desvío (artículo 196 Ter); el suministro sin prescripción médica (artículo 197), así como el empleo de niñas, niños o adolescentes para cometer delitos contra la salud (artículo 201).
Es necesario hacer especial hincapié en el artículo 198, el cual prohíbe la siembra, el cultivo o la cosecha de la amapola –entre otras sustancias–. El mismo establece una pena de prisión de 1 a 6 años para la persona campesina que “con escasa instrucción” y por “extrema necesidad económica” realice tales conductas, ya sea por cuenta propia o con financiamiento de terceros. La misma pena se impone para la persona que posea un predio y consienta en él el cultivo o cosecha de las sustancias ya referidas. De no ser este el caso, la pena se eleva hasta las dos terceras partes de la prevista en el artículo 194 (de 10-25 años), siempre que sea con la finalidad de producir, transportar, traficar, comerciar, suministrar, o bien, exportar la sustancia. Si no existe esa finalidad, la pena prevista es de 2 a 8 años de prisión. Además, existe una agravante para el caso en que este delito sea cometido por policías o miembros de las Fuerzas Armadas. Por último, el artículo 198 establece que la siembra, cultivo o cosecha de plantas de marihuana con fines médicos o científicos no será punible.
Marco normativo de las autoridades participantes en tareas de erradicación de cultivos ilícitos
La erradicación encabezada por la Procuraduría General de la República
En 1917 se creó el Departamento de Salubridad Pública, institución que se encargaba de establecer medidas contra el alcoholismo, preparación y administración de drogas, entre otras funciones. En 1925, en la administración del presidente Plutarco Elías Calles, se publicó el Decreto por el cual el Departamento de Salubridad Pública sería responsable de otorgar permisos de importación de opio, morfina, cocaína y adormidera. Con este ordenamiento se creó la Policía Sanitaria Antinarcóticos, que sería la encomendada para impedir el tráfico ilícito de drogas.
Se buscaba que dicha policía actuara desde un enfoque de salud y no punitivo, siendo que la competencia original correspondía a la Procuraduría General de la República (PGR), por lo que la participación de la Policía Sanitaria Antinarcóticos se limitaría a ser auxiliador de la Policía Judicial Federal en las investigaciones relativas a delitos contra la salud.
Posteriormente, en 1943 se creó la Secretaría de Salubridad y Asistencia. Fue hasta 1947, con el presidente Miguel Alemán, cuando la PGR quedó al mando de las campañas antinarcóticos, centradas en la erradicación de cultivos, el aseguramiento de drogas y la captura de traficantes y productores. Las expediciones antinarcóticos iniciaron el 10 de marzo de 1947, en Sinaloa, Durango y Sonora y fueron las siguientes: el Plan “Canador” en 1966, Fuerza de Tarea “Cóndor” en 1977 y Fuerza de Tarea “Marte” en 1987. Tales operaciones sirvieron para que la SEDENA justificara un aumento de su despliegue territorial, recursos y responsabilidades dentro del esquema antinarcótico.
En observancia de los compromisos suscritos a nivel internacional, el presidente Carlos Salinas de Gortari crea el primer Programa Nacional para el Combate a las Drogas (PNCD) en 1992. Los gobiernos subsecuentes le darían continuación a través de los Programas Nacionales para la Erradicación de Cultivos Ilícitos (Ernesto Zedillo, 1995) y del Plan Nacional de Control de Drogas (PNCD) (Vicente Fox, 2002).
En esta línea, el 16 de junio de 1993, el gobierno de Carlos Salinas de Gortari publicó el decreto en el DOF por el que se crea el Instituto Nacional para el Combate a las Drogas, como órgano desconcentrado dependiente de la PGR, y que queda a cargo de la Dirección General de Erradicación de Cultivos Ilícitos (DGECI). Esta última, de acuerdo al reglamento de la Ley Orgánica, encargada de “realizar acciones de erradicación de cultivos ilícitos y disminuir, por medio de la Dirección General de Intercepción, el tráfico de estupefacientes de una manera frontal”. Posteriormente, en la administración de Vicente Fox, desapareció la Policía Judicial Federal con la creación de la Agencia Federal de Investigación (AFI), a raíz de esta reestructuración, ésta última absorbió a la Dirección General de Erradicación de Cultivos Ilícitos.
El 25 de octubre de 1988, se publicó en el DOF la reforma al Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (RLOPGR) que crea la Subprocuraduría de Investigación y Lucha Contra el Narcotráfico. En 1991, y con base en esta última reforma, se instituyó la Dirección General de Planeación en Delitos contra la Salud. Luego, por decreto presidencial del 26 de junio de 1992, dicha dirección fue sustituida por el Centro de Planeación para el Control de Drogas (CENDRO), órgano administrativo desconcentrado de la PGR con el objetivo de ser la instancia intersecretarial encargada de concentrar y procesar toda la información para la atención del fenómeno de las drogas.
Este texto forma parte de Proyecto Amapola. Realizado por Noria Research, en alianza con México Unido contra la Delincuencia (MUCD), el Center for US.-Mexican Studies at the University of California, San Diego (USMEX), la Revista Espejo y Pie de Página.
Este texto se reproduce con la autorización de Noria, responsable de Proyecto Amapola.
https://noria-research.com/marco-normativo-de-la-erradicion-de-cultivos-mexico/
